policy making (pembuatan kebijakan)

Kata kebijakan polesi (policy) itu sendiri mempunyai tiga makna. Dalam makna pertama, kebijakan policy mengacu kepada tujuan-tujuan yang diasosiasikan orang dengan polis. Makna kedua berkaitan dengan tinjauan informasi dan determinasi tindakan yang sesuai. Makna ketiga berkaitan dengan pengamanan dan komitmen sumber daya.

Selama abad yang silam pembedaan telah dibangun antara polesi (dalam kesemua makna ini) dan pembuatan kebijakan, suatu dualisme yang telah memisahkan pandangan inklusif Baconian tentang policy sebagai alasan negara. Konsekuensinya pembuatan kebijakan sendiri telah dipahami sebagai suatu proses khusus, sementara polesi merupakan sesuatu yang lain: entitas simbolis “di luar sana” yang melulu diucapkan, dipilih atau dijanjikan. “Kami mempunyai galaksi kebijakan” (David Steel, Pemilihan Umum Inggris (UK general Election) 1983).

Dua faktor menentukan dikhotomi ini. Faktor pertama dikaitkan dengan negara modern dengan nasionalisme, mobilisasi dan pemilihan umum dan oleh karenanya dengan mandat atau platform. Faktor kedua adalah bahwa negara modern “bukanlah kekuasaan pemaksa yang besar, malainkan organisasi yang besar dan sadar” (Durkheim). Perkembangan institusinal yang serentak memberikan landasan bagi rumusan dualistik klasik Woodrow Wilson, menentang politik dan administrasi, dan rumusan dualistik klasik J.S. Mill, yang mengkontraskan politik dan argumen-argumen kebijakan dari praktek-praktek pemerintahan, serta rumusan dualistik klasik Bagehot, yang menggambarkan seorang menteri politik yang akan berada di atas kegiatan kotor pembuatan kebijakan. Dikhotomi itu sepenuhnya terbentuk antara dekade radikal filsafat dan era pertengahan-Victoria.

Pemisahan rasionalistik kebijakan dan pembuatan kebijakan ini tak terhindarkan, tetapi akhirnya merusak. Ini tentu didasarkan pada model non-politik dan teknis dari pembuatan kebijakan sebagai pencarian yang optimal bagirara-cara terbaik untuk merealisasikan platform yang telah ditentukan. Hal ini pada gilirannya mendorong suatu dikotomi aneh yang berpengaruh dan berbahaya, antara kebijakan dan penerapan.

Dikhotomi tidak mungkin terjadi tanpa perkembangan ilmu-ilmu sosial seperti ilmu manajemen dan administrasi negara klasik, dan tanpa munculnya ilmu-ilmu keahlian sosial politik. Pada saat yang sama, model dikhotomis menyediakan kondisi-kondisi untuk berkembangnya ilmu-ilmu sosial, dan, pada mesin pemerintahan sendiri, untuk pembedaan antara kebijakan dan manajemen, dan demikian juga untuk penteknologian pembuatan kebijakan serta keterlibatan ilmu sosial, misalnya, dalam sektor ekonomi, kesejahteraan, dan sektor-sektor kebijakan lainnya.

Betapa pun barunya barangkali keterlibatannya dalam pembuatan kebijakan, disiplin-disiplin ini telah berhasil menekan kesadaran sejarah tentang apa yang telah terjadi, dan mengusulkan suatu peran yang dikehendaki, sektor per sektor, seakan-akan itu tidak problematis, ilmiah. Padahal, peran ilmu-ilmu sosial khususnya dalam pembuatan kebijakan merupakan konsekuensi dari peristiwa-peristiwa politik. Kurang lebih, mereka sama-sama patuh pada keistimewaan politik kebijakan.

Konsep dualistik pembuatan kebijakan sebagai kebijakan dan penerapan telah menjadi landasan penyulut bagi pendikhotomian yang membahayakan dengan konsekuensi pada data, masalah, dan agenda kebijakan modern, serta bagi strategi dan konstruksi yang sangat sektoral bagi kebijakan modern, masing-masing dengan ilmu sosial murni yang bertanggung jawab yang tersimpan dalam teknik-teknik seperti analisa biaya keuntungan sosial, kerja sosial dan penyuluhan dan di dalam alat-alat khusus untuk perbaikan-perbaikan sektoral, seperti sel-sel perencanaan, atau yayasan-yayasan tersendiri seperti banyak peniru RAND Corporation.

Pemisahan pembuatan kebijakan menjadi kebijakan dan penerapan juga tak pelak mengarah pada pencarian penjelasan mengenai perbedaan yang tidak menyenangkan antara pengalaman penerapan dan kebijakan-kebijakan yang telah dijanjikan. Penjelasan-penjelasan seperti itu dangkal sekaligus salah, karena kebijakan adalah sesungguhnya tentang mengamankan dan mempertahankan kekuasaan, sebagaimana terjadi selama ini. Dikhotomi itu juga membahayakan, karena dikhotomi antara kebijakan dan penerapan sulit untuk menentukan pertanggungjawaban. Para pembuat keputusan menyalahkan orang-orang yang menerapkan, para penasihat di luar menyalahkan orang-orang yang di dalam, dan agen- agen polisi bahkan menyalahkan para anggota kelompok target yang malang itu sendiri.

Catatan yang dominan mengenai pembuatan-kebijakan ilmu-ilmu sosial dengan demikian telah jauh berpartisipasi dalam membangun dan menikmati dualisme eskapis ini secara nyaman. Telah ada sebagian penjelasan kelembagaan dan beberapa kerja penelitian mengenai pendapat publik yang mengenali kebijakan. Juga telah ada upaya untuk mendepolitisasi ilmu sosial tentang pandangan kebijakan publik dengan memperlakukan pembuatan kebijakan sebagai bayang-bayang pilihan pasar perseorangan.

Pendekatan-pendekatan alternatif, yang berkenaan dengan seluruh praktek pembuatan- kebijakan, menghadapi dua kesulitan. Pertama adalah bahwa akses kepada bahan-bahan institusional inti seringkali memerlukan penerimaan cara dan legitimasi politik kebijakan. Kesulitan kedua adalah bahwa ilmu sosial alternatif tentang pembuatan-kebijakan harus pada saat yang sama dan sekaligus bisa melihat cara, judul atau teknologi sesuai dengan tujuannya, dan menghindari dikhotomi kebijakan versus pelaksanaan yang nyata-nyata tidak membahayakan.

Ilmu sosial alternatif pembuatan-kebijakan juga perlu membangun suatu jaringan untuk menangani seluruh bidang praktek kebijakan. Sehingga, ia bisa mengungkapkan penegakan dan penerapan kebijakan dalam pengertian problem-problem obyektif dan tak terhindarkan, seperti defisit dan gap, dan dalam strategi terapis yang tidak dapat dielakkan, dengan persetujuan atau eksklusi, ongkos dan penguasaan yang sangat samar dalam penerapan yang sesungguhnya.

Ilmu sosial yang demikian akan menjadi masalah yang konfrontasionai mengenai apa yang terlibat dalam pembuatan keputusan, bukan suatu wacana yang terkooptasi, palsu, atau yang memitoskan. Menyenangkan atau tidak bagi hubungan ilmu sosial tertentu, ia akan menantang apa yang tidak bisa ditantang, menyingkapkan apa yang tersembunyi, dan kukuh mempertimbangkan secara tepat efek, data, korban, dan kemungkinan-kemungkinan yang diabaikan dalam wacana ilmu sosial ortodoks mengenai pembuatan kebijakan.